新制定的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2024年5月1日起施行。原《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱原《辦法》）同時(shí)廢止。《辦法》直面多年來特許經(jīng)營領(lǐng)域的焦點(diǎn)，充分汲取過去幾年間的立法、政策和實(shí)踐成果，進(jìn)一步規(guī)范了基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營與管理，增加利好規(guī)定，加強(qiáng)對投資企業(yè)的保護(hù)和鼓勵(lì)，構(gòu)建政府和社會資本合作新機(jī)制，為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目提供了更加完善、明確的指引。

一、進(jìn)一步明確基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的內(nèi)涵與外延

根據(jù)《辦法》第三條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府采用公開競爭方式依法選擇中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織作為特許經(jīng)營者，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

在適用領(lǐng)域方面，限定為“交通運(yùn)輸、市政工程、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、水利、能源、體育、旅游等”，在原《辦法》基礎(chǔ)上補(bǔ)充了體育及旅游領(lǐng)域的適用；在適用項(xiàng)目方面，聚焦于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，具體包括特許經(jīng)營者直接向用戶收費(fèi)，以及由政府或其依法授權(quán)機(jī)構(gòu)代為向用戶收費(fèi)；在特許經(jīng)營方式方面，《辦法》第七條明確列舉，完善原列舉表述方式，禁止提前移交變相逃避運(yùn)營義務(wù)。

（一）與政府和社會資本合作（PPP）關(guān)系

根據(jù)《辦法》第四條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營是基于使用者付費(fèi)的PPP （政府和社會資本合作）模式，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目區(qū)別于PPP模式其他項(xiàng)目主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1） 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目具有一定特性，經(jīng)營者享有排他性權(quán)利，項(xiàng)目產(chǎn)出有公益屬性；（2） 許可及收費(fèi)上，不新設(shè)行政許可、不得擅自增設(shè)行政許可并借此向特許經(jīng)營者收費(fèi)；（3）基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營范圍不包括商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等。

（二）與商業(yè)特許經(jīng)營的關(guān)系

根據(jù)《商業(yè)特許經(jīng)營條例》，商業(yè)特許經(jīng)營是指擁有注冊商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營資源的企業(yè)（以下稱“特許人”），以合同形式將其擁有的經(jīng)營資源許可其他經(jīng)營者（以下稱“被特許人”）使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營模式下開展經(jīng)營，并向特許人支付特許經(jīng)營費(fèi)用的經(jīng)營活動。兩者的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾方面：基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的特許人是政府，項(xiàng)目性質(zhì)是公益屬性，不得擅自增設(shè)行政許可并借此向特許經(jīng)營者收費(fèi)；商業(yè)特許經(jīng)營的特許人是企業(yè)，項(xiàng)目性質(zhì)是企業(yè)屬性，被特許人支付特許經(jīng)營費(fèi)用。

二、鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，加強(qiáng)對投資企業(yè)的保護(hù)

（一）明確鼓勵(lì)民營企業(yè)參與

《辦法》第一條立法目的中補(bǔ)充“激發(fā)民間投資活力”，并于第十八條中增加了明確鼓勵(lì)民營企業(yè)通過直接投資或者獨(dú)資、控股、參股等方式積極參與特許經(jīng)營項(xiàng)目，根據(jù)、參照國務(wù)院發(fā)展改革部門制定的支持民營企業(yè)參與的新建及改擴(kuò)建特許經(jīng)營項(xiàng)目清單，確定民營企業(yè)參與的具體方式。

（二）新增政府和社會資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則

《辦法》第五條特許經(jīng)營原則中補(bǔ)充“根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)以及特許經(jīng)營各方風(fēng)險(xiǎn)管控能力，明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并切實(shí)執(zhí)行，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定實(shí)施”，明確項(xiàng)目經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府和社會資本分擔(dān)，避免風(fēng)險(xiǎn)由社會企業(yè)獨(dú)擔(dān)，從原則層面加強(qiáng)了對投資企業(yè)的保護(hù)。

（三）延長最長特許經(jīng)營期

原《辦法》規(guī)定特許經(jīng)營期限最長不超過30年，為保障特許經(jīng)營者合法權(quán)益，《辦法》中第八條明確特許經(jīng)營期限原則上不超過40年，投資規(guī)模大、回報(bào)周期長的特許經(jīng)營項(xiàng)目可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)延長，法律法規(guī)另有規(guī)定的除外。

（四）禁止無依據(jù)向特許經(jīng)營者收費(fèi)

《辦法》強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目的公益屬性，禁止無故收費(fèi)。一方面，其第四條明確政府不得無故向特許經(jīng)營者收費(fèi)，政府鼓勵(lì)并支持特許經(jīng)營者提升效率、降低成本，增進(jìn)社會公眾福祉，禁止無法律法規(guī)依據(jù)擅自增設(shè)行政許可事項(xiàng)以及以此為由向特許經(jīng)營者收費(fèi)，增加公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)成本。另一方面，選定的特許經(jīng)營者變更的應(yīng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”。第二十一條明確，選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)運(yùn)營責(zé)任不得調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序，在避免無故收費(fèi)、天價(jià)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，也維持了相關(guān)項(xiàng)目的穩(wěn)定性。

（五）完善投資及收益制度，為項(xiàng)目開展提供經(jīng)濟(jì)制度支撐

政府主動公開收支明細(xì)，以補(bǔ)貼運(yùn)營方式給予投資支持。《辦法》明確“政府應(yīng)主動公開收支明細(xì)，保證?？顚Ｓ?，按照特許經(jīng)營協(xié)議約定定期支付”，完善支付管理制度，一定程度上加大了信息公開程度，確保收支公開透明，有利于維護(hù)投資企業(yè)的利益。同時(shí)，一定條件下政府可按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，肯定了用專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金的方式。

多元化投資融資渠道，支持利用相關(guān)收益作為還款來源。依據(jù)《辦法》第二十七條及第二十八條，特許經(jīng)營項(xiàng)目可以依法合規(guī)利用逾期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金通過債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等多種方式為特許經(jīng)營項(xiàng)目提供多元化資金支持，積極支持符合條件的特許經(jīng)營項(xiàng)目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)，進(jìn)一步擴(kuò)大了特許經(jīng)營區(qū)項(xiàng)目的融資方式。此外，《辦法》亦支持利用相關(guān)收益作為還款來源，一定程度上減輕了投資企業(yè)的還款壓力，有利于鼓勵(lì)民營企業(yè)的參與，確保項(xiàng)目有序開展。

鼓勵(lì)提升效率，創(chuàng)新方式產(chǎn)生額外效益歸屬特許經(jīng)營企業(yè)?！掇k法》第三十四條明確特許經(jīng)營者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等方式產(chǎn)生的效益，除協(xié)議另有約定外，歸特許經(jīng)營者所有。該條的補(bǔ)充一定程度上激發(fā)了特許經(jīng)營者的積極性，既能激發(fā)特許經(jīng)營項(xiàng)目的創(chuàng)新，又增加了特許經(jīng)營者的收益來源，有利于特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)的良性發(fā)展。

（六）完善投訴處理制度

《辦法》第六十三條補(bǔ)充了特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的投訴處理制度，為社會公眾、特許經(jīng)營者利益的維護(hù)提供了法定的新途徑，進(jìn)一步保障了社會公眾及特許經(jīng)營者的利益。明確可依法向有監(jiān)督管理職能的有關(guān)行業(yè)主管部門投訴，無法確定行業(yè)主管部門的，可以向特許經(jīng)營項(xiàng)目所在地人民政府指定的特許經(jīng)營綜合協(xié)調(diào)部門投訴。投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請求和必要的證明材料，收到投訴的部門應(yīng)當(dāng)依法處理，維護(hù)投訴人合法權(quán)益。

三、進(jìn)一步規(guī)范特許經(jīng)營項(xiàng)目管理

（一）特許經(jīng)營項(xiàng)目需完善可行性論證程序，并就可行性進(jìn)行重點(diǎn)審核

特許經(jīng)營方案中應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目可行性論證，《辦法》中明確了特許經(jīng)營可行性論證的內(nèi)容，項(xiàng)目是否適合采取特許經(jīng)營模式是審核特許經(jīng)營方案的重點(diǎn)事項(xiàng)。

根據(jù)《辦法》第十四條，項(xiàng)目的可行性論證應(yīng)當(dāng)從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運(yùn)營效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面，特別是對采取特許經(jīng)營模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)社會效益等方面進(jìn)行比較分析，對項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營模式進(jìn)行論證。此外，還應(yīng)進(jìn)行相關(guān)評估，確保特許經(jīng)營模式落地實(shí)施。

（二）明確特許經(jīng)營模式管理責(zé)任分工

原《辦法》規(guī)定為國務(wù)院發(fā)展改革、財(cái)政、國土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營規(guī)章、政策制定和監(jiān)督管理工作?！掇k法》在此基礎(chǔ)上細(xì)化各單位職責(zé)，明確由發(fā)展改革部門牽頭推進(jìn)，地方政府負(fù)主體責(zé)任，有關(guān)行業(yè)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)管，財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算管理。

（三）加強(qiáng)對項(xiàng)目事中及事后監(jiān)管

明確實(shí)施機(jī)構(gòu)信息公開具體平臺。依據(jù)《辦法》第四十五條規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將相關(guān)信息依托全國投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺及時(shí)向社會公開信息。信息公開平臺的確定，進(jìn)一步加強(qiáng)了對項(xiàng)目事中的實(shí)時(shí)監(jiān)管。

特許經(jīng)營者的及時(shí)書面告知、重新報(bào)批、備案義務(wù)?！掇k法》中新增相關(guān)條款，如第二十六規(guī)定，完成審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)的項(xiàng)目如發(fā)生變更建設(shè)地點(diǎn)、調(diào)整主要建設(shè)內(nèi)容、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等重大情形，應(yīng)報(bào)請?jiān)瓕徟?、核?zhǔn)機(jī)關(guān)重新履行項(xiàng)目審核程序，或者重新備案，必要時(shí)應(yīng)重新開展特許經(jīng)營模式可行性論證與特許經(jīng)營方案審核工作。

特別情況下需重新履行特許經(jīng)營者的選擇程序，因特許經(jīng)營者原因的，其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。根據(jù)《辦法》第二十一條，選定的特許經(jīng)營者及其投融資、建設(shè)運(yùn)營責(zé)任不得調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)重新履行特許經(jīng)營者選擇程序。因特許經(jīng)營者原因?qū)е绿卦S經(jīng)營協(xié)議提前終止的，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照特許經(jīng)營協(xié)議約定履行有關(guān)資產(chǎn)移交、債務(wù)清償、違約賠償責(zé)任，并在清算移交期間配合政府維持有關(guān)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

四、完善責(zé)任追究及爭議解決制度，強(qiáng)化制度執(zhí)行效力

補(bǔ)充特許經(jīng)營項(xiàng)目中仲裁及民事訴訟的適用規(guī)定，完善爭議解決制度?！掇k法》第五十四條明確，除原《辦法》規(guī)定的申請行政復(fù)議或提起行政訴訟外，特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)協(xié)議各方因協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的民商事爭議，可以依法申請仲裁或者提起民事訴訟。

明確公職人員在特許經(jīng)營管理服務(wù)中的違法行為及責(zé)任承擔(dān)?！掇k法》第五十七條、第五十八條明確，在公職人員有規(guī)定中列舉行為的，依據(jù)公職人員政務(wù)處分相關(guān)法律規(guī)定，情節(jié)較重的，予以警告、記過或者記大過；情節(jié)嚴(yán)重的，予以降級或者撤職；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

依托社會信用體系建設(shè)，完善政府誠信履約機(jī)制。《辦法》加強(qiáng)了對政府誠信履約的約束，進(jìn)一步維護(hù)社會投資者的利益，保障特許經(jīng)營項(xiàng)目高效、公平、公開，從而有序推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)展。

（作者：楊元元、張藝慧，陜西永嘉信律師事務(wù)所）

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