一、律師參與地方立法的依據(jù)與途徑

黨的二十大報(bào)告對(duì)“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”作出重要部署，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法。地方立法是中國(guó)特色社會(huì)主義立法體制的組成部分，在貫徹國(guó)家法律、凸顯地方特色、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、引領(lǐng)全國(guó)性立法等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）第八十一條對(duì)地方立法主體范圍作出規(guī)定，享有地方立法權(quán)的主體由較大的市擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的市。如何提高立法質(zhì)量日益成為地方立法理論和實(shí)踐中的核心主題。

為解決地方人大立法資源不足等問題，《立法法》第五十七條第二款規(guī)定了第三方參與地方立法的制度，即“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草”。律師作為提供法律服務(wù)的專業(yè)人士，由其參與制定地方立法不僅具有合法性，而且能在提高地方立法質(zhì)量方面發(fā)揮專業(yè)作用。

當(dāng)前，中國(guó)律師參與地方立法的途徑主要分為直接參與和間接參與。直接參與包括律師作為地方人大代表、政協(xié)委員參與地方立法，擔(dān)任黨委、政府法律顧問提供地方立法建議，通過接受第三方委托立法的形式參與地方立法，參與地方立法評(píng)估程序。間接參與包括律師通過訴訟活動(dòng)影響并推動(dòng)立法，參與立法聽證會(huì)，通過公開征求意見提出立法建議等。近年來，筆者參與制定了若干部地方性法規(guī)，并對(duì)多部地方性法規(guī)出具了立法前或立法后評(píng)估意見。在此總結(jié)若干經(jīng)驗(yàn)，以饗讀者。

二、律師參與地方立法的必要性及作用

（一）提升地方立法科學(xué)性

地方立法的科學(xué)性是指立法從實(shí)際出發(fā)，把握客觀規(guī)律，具體包括立法理念、立法內(nèi)容、立法程序、立法技術(shù)等方面的科學(xué)合理。宏觀層面上，地方立法必須在符合社會(huì)主義法治精神的同時(shí)，保持地方性法規(guī)體系內(nèi)部的有效與穩(wěn)定，發(fā)揮良法善治的實(shí)際作用。微觀層面上，在不與上位法抵觸的前提下，地方立法可在相應(yīng)權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要進(jìn)行制定，以順應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，妥善處理權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。律師不僅具備扎實(shí)的法學(xué)理論功底，更在法律實(shí)務(wù)工作中積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠在地方立法的制定過程中提供相應(yīng)的理論與經(jīng)驗(yàn)支持。

（二）提升地方立法民主性

《立法法》第六條是對(duì)民主立法內(nèi)涵最直接的表述。地方立法的民主性是指立法體現(xiàn)人民意志，在立法決策、立法活動(dòng)中始終貫徹全過程人民民主原則，聚焦民生領(lǐng)域，廣泛聽取人民群眾的意見，不斷擴(kuò)大人民群眾參與立法的范圍與途徑。律師作為社會(huì)民眾的一員參與地方立法，首先，能夠傳遞民眾關(guān)心的問題、凝聚社會(huì)立法智慧，增強(qiáng)立法的民主性與合法性。其次，律師的參與過程本身也是程序正義的具體體現(xiàn)。最后，律師的參與有助于引導(dǎo)廣大民眾用法治思維參與立法、用法治方式表達(dá)訴求，推動(dòng)形成良好的法治社會(huì)氛圍。

（三）提升地方立法特色性與可操作性

制定地方性法規(guī)的主要任務(wù)可分為兩類：一是在已有上位法規(guī)定的前提下，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況作出具體的實(shí)施性規(guī)定，使國(guó)家法律法規(guī)、政策文件得以更好地在地方貫徹落實(shí)。二是嚴(yán)格遵循法律保留原則，緊扣地方特色對(duì)地方性事項(xiàng)進(jìn)行立法，以此探索國(guó)家立法的實(shí)現(xiàn)路徑。二者均須在立法權(quán)限內(nèi)進(jìn)行，并緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，凸顯地方特色。可操作性是指在制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注如何解決區(qū)域性范圍內(nèi)存在的實(shí)際問題，并提供邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確簡(jiǎn)潔的操作方案。律師在實(shí)務(wù)工作中得以廣泛接觸不同的社會(huì)群體，有能力概括、歸納該行政區(qū)域內(nèi)特定的熱點(diǎn)議題，并具有良好的團(tuán)隊(duì)協(xié)作優(yōu)勢(shì)，在知識(shí)架構(gòu)、能力專長(zhǎng)等方面可以實(shí)現(xiàn)配合互補(bǔ)，契合提升地方立法質(zhì)量的實(shí)際需要。

三、律師提升地方立法質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）貫徹地方立法精細(xì)化的立法理念

黨的十八屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)立法精細(xì)化”。所謂精細(xì)化立法，是指體例靈活精簡(jiǎn)、內(nèi)容充實(shí)細(xì)致的立法模式。精細(xì)化不僅是立法技術(shù)成熟的標(biāo)志之一，而且是發(fā)揮法律實(shí)效的重要保障，具體要求如下：

1.律師須注重地方立法體例框架上的精細(xì)化。有學(xué)者認(rèn)為，隨著國(guó)家法律體系的不斷健全和完善，地方立法權(quán)限空間的有限性與分散性特征將更加明顯。具體到地方性法規(guī)的架構(gòu)設(shè)計(jì)中，立法者應(yīng)改變盲目追求體系化的立法傾向，應(yīng)以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，需要幾條就制定幾條，成熟幾條就采用幾條，舍棄沒有實(shí)際意義的“口號(hào)式”條款，減少空泛性的規(guī)定。

2.律師須注重地方立法內(nèi)容上的精細(xì)化?？筛鶕?jù)地方性法規(guī)的調(diào)整事項(xiàng)范圍，將其分為實(shí)施型地方立法、補(bǔ)充型地方立法和探索型地方立法三大類。立法者應(yīng)針對(duì)具體問題作出具體分析，圍繞不同功能的地方性法規(guī)設(shè)計(jì)不同類型的文本，或是有偏向性地對(duì)上位法作出細(xì)化、補(bǔ)充，或是在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行創(chuàng)制。地方立法應(yīng)集中體現(xiàn)地方的個(gè)性、差異性和特殊性，不宜一味生硬地適用上位法或其他省市的法規(guī)規(guī)定。地方性法規(guī)的細(xì)化和具體化程度將直接影響其對(duì)行政或司法的實(shí)際規(guī)范效力。若地方性法規(guī)僅停留在原則性層面，缺乏具體、細(xì)化的規(guī)范內(nèi)容，行政或司法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中將不得不援引、參照上位法或效力級(jí)別更低的規(guī)章等來解決現(xiàn)實(shí)問題。法規(guī)的有效性在于實(shí)施，律師在參與地方立法時(shí)應(yīng)注重對(duì)文本內(nèi)容的研究，設(shè)置更多有實(shí)質(zhì)性意義的條款，并對(duì)程序性事項(xiàng)中的步驟、方式等作出具體規(guī)定，使地方立法的規(guī)范對(duì)象明確具體，實(shí)施方式合法可行，執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)明確統(tǒng)一。

3.律師須注重地方立法程序上的精細(xì)化。制定地方性法規(guī)的步驟包括立項(xiàng)、草擬、審議、表決、批準(zhǔn)（備案）、公布等階段。其一，選題的精細(xì)化。在確定立法選題時(shí)應(yīng)開拓覆蓋范圍更廣的項(xiàng)目征集渠道，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上注重回應(yīng)該地區(qū)的重點(diǎn)問題，從“小切口”入手，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)選題。其二，創(chuàng)新起草技術(shù)模式，引入現(xiàn)代科學(xué)決策的技術(shù)方法與相關(guān)工具，以數(shù)字技術(shù)賦能地方立法，將該地區(qū)的優(yōu)質(zhì)實(shí)踐成果與法規(guī)草案內(nèi)容緊密結(jié)合。其三，在審議環(huán)節(jié)中須圍繞法案擬解決的主要問題、立法依據(jù)、制度設(shè)計(jì)等內(nèi)容進(jìn)行深入探討，并重點(diǎn)審議關(guān)鍵條文。

（二）根植地方特色，廣泛組織公眾參與立法

社情民意是地方立法的重要立足點(diǎn)。地方立法機(jī)關(guān)距離基層更近，具有接近群眾的天然優(yōu)勢(shì)，有利于直接、具體地反映地方社會(huì)樣貌，易于探索適用于重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵領(lǐng)域的操作方案。為真正發(fā)揮地方立法的作用，律師應(yīng)協(xié)助立法機(jī)構(gòu)在深入展開調(diào)研、廣泛征集民意的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮法治思維與創(chuàng)新思維，將地方特有的優(yōu)勢(shì)及時(shí)轉(zhuǎn)化為立法資源。

1.鼓勵(lì)地方立法特色化須在明確地方特色邊界的前提下進(jìn)行。有學(xué)者將這種“邊界”劃分為正邊界與負(fù)邊界兩個(gè)維度，其中正邊界是指地方立法不得超越相應(yīng)權(quán)限，不得與上位法及其立法原則、立法精神相抵觸；負(fù)邊界是指在地方立法活動(dòng)中應(yīng)正確行使權(quán)力，排除地方保護(hù)主義色彩。律師參與地方立法時(shí)應(yīng)恪守上述兩個(gè)邊界，使地方立法嚴(yán)格遵守法律保留原則，將保障既有權(quán)利的實(shí)現(xiàn)作為條文設(shè)置的重點(diǎn)，靈活應(yīng)用倡導(dǎo)性規(guī)范，慎重設(shè)置義務(wù)性規(guī)范或禁止性規(guī)范，從維護(hù)社會(huì)整體利益的角度出發(fā)扎實(shí)地開展立法工作。此外，地方立法要做到有特色，律師不僅需要在選題立項(xiàng)上尊重地方特有的文化傳統(tǒng)與風(fēng)俗習(xí)慣，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、體現(xiàn)地方意識(shí)，還應(yīng)當(dāng)突出立法的必要性與可行性，從法規(guī)整體架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制入手，圍繞法規(guī)的價(jià)值取向和現(xiàn)實(shí)需要設(shè)計(jì)立法方案。

2.提高地方立法特色化程度需積極推進(jìn)立法中的公眾參與。律師在參與地方立法的過程中應(yīng)深入群眾，廣泛組織公眾參與立法，須滿足以下具體要求：一是要將公平正義的法價(jià)值作為貫穿地方立法工作的線索，使地方性法規(guī)真正成為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)需要的指引與規(guī)范，滿足民眾對(duì)良法的期待，從而提升公眾對(duì)地方立法的認(rèn)可度。二是要將全過程人民民主原則的內(nèi)涵予以具體化，使地方立法程序充分發(fā)揮汲取與整合民意的功能。

（三）健全科學(xué)合理的立法評(píng)估機(jī)制

立法評(píng)估作為評(píng)價(jià)立法草案的重要標(biāo)準(zhǔn)，檢驗(yàn)立法質(zhì)量的有效手段，越來越受到理論和實(shí)務(wù)部門的重視。以地方性法規(guī)制定實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)為劃分，可將立法評(píng)估分為立法前評(píng)估、立法中評(píng)估和立法后評(píng)估，且三者的側(cè)重點(diǎn)各有不同。律師在參與立法評(píng)估時(shí)須注意以下方法：

1.立法前評(píng)估主要發(fā)生在地方性法規(guī)制定前的階段，其評(píng)估對(duì)象主要是擬開展的立法項(xiàng)目本身，而非具體的法規(guī)文本。在立法前評(píng)估工作中，律師應(yīng)綜合考量擬開展立法項(xiàng)目的必要性、合法性、可行性、特色性以及立法的預(yù)期效果與影響，最終得出該地方性法規(guī)是否需要納入立法規(guī)劃的結(jié)論。

2.立法中評(píng)估主要發(fā)生在制定地方性法規(guī)的過程中，其評(píng)估對(duì)象是尚未發(fā)生法律效力的立法草案。律師在立法中評(píng)估時(shí)須圍繞草案內(nèi)容的合憲性、合法性、周密性等進(jìn)行審查，并著重判斷草案擬確立的主要制度是否具有可操作性。

3.立法后評(píng)估主要發(fā)生在地方性法規(guī)生效后的實(shí)施階段，是對(duì)現(xiàn)行有效的法律文本質(zhì)量、立法價(jià)值、法律事實(shí)狀況及實(shí)際效果等進(jìn)行評(píng)估。律師參與立法后評(píng)估的主要目的是通過客觀的評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)可能存在的問題，為地方性法規(guī)后續(xù)的立改廢釋提供科學(xué)、合理的依據(jù)，從而達(dá)到提高地方立法質(zhì)量、增強(qiáng)立法效益、降低立法成本的效果。

（作者：趙青航、狄佩宇，浙江理工大學(xué)）

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